住房双轨制的政策要领

住房“双轨制”的政策要领

中共“十八大”明确要求“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，说明已正式将中国住房供应体系确立为“市场轨”与“保障轨”并存而需合理统筹、结合的“双轨制”。　　中国住房供应体系的演变　　伴随经济体制的变迁、改革开放的推进、经济社会的发展和政府职能的转变，中国住房供应体系建设走过了一条颇具中国特色的道路。　　上世纪90年代以前，中国城镇实施的还是从传统计划经济体制延续的政府行政管制下的福利住房制度，职工住房由国家和单位负责建设并进行实物分配后，收取很低的租金。这种住房供应体系完全依赖政府投入建立基本不分层的全覆盖住房保障体系，明显违背市场经济体所匹配的住房保障基本规律，政府财政无可持续性，也无法满足社会居民日益增长的多样化的住房需求。　　1998年7月国务院正式废除住房实物分配制度，启动住房分配货币化和房地产市场化改革。其后商品房市场快速发展并促使建筑业和房地产业强劲地成长为国民经济支柱产业之一，对改善居民居住条件、完善住房供应体系起到十分积极的作用。但是，这一时期的基本住房保障制度建设未及时跟进，对政府应承担的住房保障职能认识不足，重点发展了概念易发生扭曲和偏差的经济适用房与限价房，未能有效保障城镇低收入家庭和收入“夹心层”居民的基本住房权利。其后，又发生了部分城市住房投资投机性需求过于旺盛，房地产价格上涨过快的问题，“购房难”由单纯的经济问题发展成为严重的社会问题。　　2007年后，国务院明确将保障性住房纳入政府公共服务的职责范围，要求各级政府把保障性住房建设作为工作的重中之重，保障性住房建设进入快速发展时期。特别是进入“十二五”以来，国家财政用于保障性住房的建设资金大幅增加，支持2011年开工建设1043万套、2012年开工建设745万套，两年的保障性住房建设量是“十一五”期间建设数量的1.1倍。目前，中国已经形成了包括廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房、各类棚户区改造以及农村危房改造和游牧民定居工程在内的七大类、十一个品种的保障性住房体系，但其从概念到结构的优化、机制的理顺和管理的健全，仍面临一系列的考验与挑战。　　总之，中国住房供应体系建设的思路，已从单一由政府承担的“保障轨”，依赖市场机制的“市场轨”，进一步发展为“市场轨”与“保障轨”并存和统筹的“双轨制”。“双轨统筹”住房供应体系既借鉴了发达国家成功经验，又与中国实际国情和当前经济社会发展阶段性特征相适应，并有待进一步健全。　　“双轨制”的逻辑和政府职责　　政府介入住房供应的原因有三个。一是住房多样化供给中的双重属性：既具有一般商品属性，又具有公共服务属性。住房乃民生要件之一，“住有所居”是基本的人权，同时也是经济社会稳定发展的基础条件。基本住房保障作为社会保障体系建设的重要组成部分，必然成为政府保障、改善民生的重要任务。住房的这种基本公共服务属性仅通过市场不能有效解决，需要政府介入实行“国家干预”。二是住房政策也是国家分配政策的组成部分：可以起到调节收入差距，促进社会公平与和谐的作用。三是协调处理工业化和城镇化快速推进中二者相互关系的客观要求：在传统二元经济结构向现代一元经济结构演变的过程中，伴随大量剩余劳动力从农村转移到城镇的同时，主流居住形态也从农村变化为城镇，亟需政府科学规划、合理调节其供需。　　“市场轨”与“保障轨”统筹的“双轨制”住房供应体系，是针对住房的双重属性，结合利用市场和政府两种资源配置方式，在引导房地产市场健康稳定发展、满足居民多样性住房需求的同时，以政府主导的保障住房体系为居民基本居住权利托底，实现和谐社会应有的“住有所居”保障。　　“市场轨”和“保障轨”的目标、重点不同，内在机理不同，政府在其中的职责和作用也不同，但又归于同一个统筹框架。因为，在任何一个政府辖区由包括住房建设在内的国土开发通盘规划，是政府必须牵头尽责的“顶层规划”，是无法简单地由非政府的微观主体在“试错”中自行解决的基本配置问题。不仅是不同属性的住房，所有的基础设施(如道路、桥梁、隧道、涵洞、水、电、气??)、功能单位(如学校、医院、商业网点??)都需要在此规划内被覆盖。　　“顶层规划”之下，住房的“市场轨”由市场主导，政府的职责重点在于做好基于公平竞争规则的调控和监管。而优化房地产调控，追求房地产市场持续健康稳定发展，理应以经济手段为主，其中包括税收的手段，从土地开发到商品房的交易和保有，各环节上的税费应系统地合理化。调控中原则上宜区别住房的居住需求、投资性需求和投机性需求，采取差异化政策区别对待。　　“保障轨”由政府主导，政府的职责重点在于组织资源、制定规则和实施对入住者的“进与退”的管理。建设上应发挥财政资金的杠杆效应和引导作用，带动地方政府、金融机构、相关企业等多方参与，组织资金、土地、建设主体、社会组织等资源进入保障房运营。同时，应明确保障对象和保障标准，设置合理的准入退出标准，制定科学有效的工作机制，加强监督管理，努力确保公平。　　“双轨制”的要义在于明确政府与市场的作用边界，统筹协调“市场轨”和“保障轨”的良性运转；同时，两者又始终应统一协调在住房供应体系的顶层设计之下。政府组织专家加强研究、做好规划，使得住房供应体系建设在整体国土开发中和新型城镇化发展道路相一致，与居民收入水平和社会和谐的需求相吻合。　　总之，“双轨统筹”是统筹于政府牵头的顶层规划，其下政府在保障轨上则主要管托底、管进退；在市场轨上主要管规则、管收税。　　“保障轨”建设的政策要领　　“十二五”规划纲要明确提出：新建3600万套保障房，将城镇居民保障性住房覆盖面提高到20%左右。李克强同志出任总理后又明确宣布：再增加1000万套保障房建设任务。中国“双轨制”住房供应体系中的“保障轨”建设，正运行于跨越式发展的新时期。下一步，“保障轨”建设应遵循世界各国住房保障一般规律，体现中国特色与各地实际，在发展中逐步调整完善。在政策设计上，应注意把握如下要领。　　一是明确将公租房作为保障性住房的主要形态，以棚户区改造为托底的下沿，大力发展公租房，廉租房概念可向公租房合并(因为实际生活中民众普遍不能接受有的学者从纯经济考虑提出的“只有公共厕所”的廉租房设计原则，廉租、公租在各地大都已无实质性区别)并压缩经济适用房(只允许在“有限产权”概念下运营，以封杀其套利空间)，并取消“限价商品房”。当前七大类十一个品种的保障房形态，既不利于合理划分保障层次，影响政策的有效实施，又增加了设租寻租机会和管理操作成本。带有完全产权性质的经济适用房和限价商品房在实际运行中暴露出来的问题层出不穷，防不胜防，导致有限的住房保障资源误配置，并削弱了政府住房保障工作的公平性与公信力。以大力发展公租房为保障房供给的主要形式，有利于清晰界定并广泛覆盖城镇低收入家庭、收入“夹心层”和进城务工的农业转移人口；而且，在不少有条件的地区可以较方便地探索公租房转为产权房、租售并举的新机制，既满足原住房保障家庭在条件改善后“居者有其屋”的产权渴求，又减轻了政府财政支出的压力。　　二是持续创新体制机制，推进保障房建设、融资、运营及管理等方面的多元化。在坚持政府牵头主导建设保障房的同时，加大房地产开发项目配建保障房的力度，注重优化配套基础设施建设，防止“居住隔离”。创新财政资金支持保障房建设的形式和方式，通过注入资本金、投资补助、贷款贴息、鼓励企业发行债券、推行“PPP”模式下的多种具体运作形式等措施，引导社会资金进入“保障轨”建设，多渠道筹措建设资金和改进管理提升综合绩效。应加强保障性住房申请、公示、分配等运营管理环节的透明度，并实行动态调整与持续跟踪，做到过程全公开；同时，加强全方位监督，逐步形成政府监督与社会监督、公众监督互补、互动的良好局面。　　三是在时机成熟时、在住房供应相对充足(包括空置房潜力可调动)的地区，改变实物保障方式为租金补贴方式，即从“补砖头”转为“补人头”，发展“市场建房、居民租房、政府补贴、社会管理”的“保障轨”模式，具体的补贴方式可以按“国库集中支付”路径，比照政府采购直接付给房东。考察发达国家“保障轨”建设道路，可以清晰发现在政府主导、承担保障责任的前提下，大多经历了由“补砖头”到“补人头”的转变。中国广大二三线城市和县级城市，住房供应往往已较为充足，并有一定规模的房屋空置，住房保障工作要解决的主要问题是如何将空置房屋盘活进入租房市场。在这些地区，政府不宜大规模新建保障房“补砖头”，而应该采用租金补贴方式“补人头”，因地制宜地实现“住有所居”目标。在一线城市和部分大中城市，聚集效应还会使人口大量涌入，短时期内住房供应短缺现象明显，当前“补砖头”为主的保障房供给方式是合适的。但是，在经过一段时间的大规模保障房建设并投入使用后，政府有关部门要及时对当地住房短缺情况和保障人群情况进行评估测算，适时转变住房保障方式。　　(作者单位为财政部财政科学研究所)

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